2007年至今，太湖流域水体治理重点关注水质提升，并取得阶段性成绩，最新公开《太湖流域健康状况报告》显示，2018年太湖流域34个省界河流断面，达到或优于Ⅲ类占比55.9%，108个重点水功能区达标率66.7%。然而，水体富营养化与蓝藻暴发问题仍未得到有效解决，提升水体修复能力和自净能力成为解决太湖流域水环境问题的关键抓手。太湖流域水域涵盖范围广，水体治理问题具有极强的跨域性和复杂性，因此具备作为研究案例的典型性。2019年9月8日太湖流域管理局通过的《太湖流域支撑保障长三角一体化发展水利工作行动方案》确定江苏省、浙江省、安徽省以及上海市为跨界水体联治的主要行动者。因此在合作主体构成维度上，三省一市是太湖流域协同治理的主要地方政府合作主体。

基于行政区划刚性和流域地理交叉性的重叠，太湖流域水体联治中的地方政府面临复合型利益选择局面：一方面为增进属地发展效益而提出理性经济人诉求；另一方面亦是社会公共利益的代理人。同时，由于发展基础和资源要素禀赋存在差异，三省一市地方政府呈现出成本收益核算的异化，进而导致现实策略选择的不同。

首先，地方政府作为维护属地发展的理性经济人，财政收支是权衡发展水平的重要维度，而水体联治将造成相关产业净收益缩减，对基于产业发展产生的财政收入带来负面影响。例如，2020年安徽省规模以上工业增加值同比增长6%，比全国高3.2个百分点 ^[9]。工业是支撑安徽省经济贡献的主导产业之一，然而生态环境部发布的《安徽省第二次全国污染源普查公报》显示工业类污染源在全类污染源中数量占比最大为83 596个，致使化学需氧量成为全省水污染主要排放物^[10]，削减工厂数量、转型工业发展势在必行；但这一举措既将减少财政收入也将提升治污成本，进而影响全省工业生产净收益。

其次，地方政府作为辖区居民等微观主体的利益代理人，必须承担起回应微观主体环境利益诉求的责任^[11]，具体表现在环境绩效有效改进，居民生活幸福感提升等方面。水体主要污染物为氨氮、化学需氧量以及废水排放。3种污染物与癌症发病率有较高的关联度 ^[12]，给居民的身体健康和生产生活带来了恶劣影响。具体到太湖流域，当前污染物远超太湖水体自净能力，蓝藻暴发现象十分普遍。从浙江省生态环境厅信访举报受理情况来看，2020年全省累计环境信访举报受理总量57 499件，同比上升37.0% ^[13]，其中信访举报污染类型以水污染和大气污染为主。可见随着居民对环境关注度和需求度的提升，进行水污染治理是地方政府维护公共利益的应有之义。

最后，合作主体异质性也将使府际利益关系更为复杂。太湖流域府际协作的特殊之处在于上海市长期占据长三角经济带的龙头位置，其发展水平位于三省一市前列，同时上海市地处长江流域、太湖流域下游，被迫承接中上游区域水污染的压力更严峻，水体联治关乎上海市的核心利益，致使上海市将环境治理置于优先序列。因此在水体联治进程中，上海市往往发挥示范作用、扮演龙头引领者的角色，倾向于牵头发起协议来推动协作展开；而江苏省因同样具备经济、资源优势以及与各省市紧密联结的地缘关系，往往扮演协调者与推动者的角色来维护协作平稳运行。

综上，府际价值排序差异导致了跨域水体联治的协作矛盾。为探究主体行动的利益逻辑与横向机制的作用机理，对太湖流域水体联治中双边政府的博弈行为作如下分析：假定龙头带动型地方政府为政府甲，基础薄弱型地方政府为政府乙，与甲相比，乙对属地经济效用的价值排序优于环境效用，甲参与区域环境治理与乙达成行政契约关系。甲作为水体联治中的龙头带动型参与者，对于合作伙伴的选择是一种基于信任保证的双边互惠，不仅取决于甲对于乙契约风险的感知程度，而且取决于合作能否给甲带来高于单独行动的净收益。乙的目标是付出最少的成本，实现属地环境保护和经济发展整体效益最大化。加入横向机制后，甲拨付乙财政激励，并订立保障自身权益的约束条款，若乙达到考核标准，则可获得财政奖励，反之，若乙发生违约投机行为，则支付甲财政补偿，设定以下假设。

（1）甲和乙作为博弈双方，都对彼此的情况掌握完全信息。

（2）甲订立横向协作协议，对乙治理行为与成果进行约束和监督，订立成本为C₁。乙不投机时，甲获得水体联治收益计为U₁，对乙在规定的标准内完成或超额完成水体联治任务给予激励H。乙投机，甲政府损失水体联治收益-U₁，对乙的违约行为如保留效用、象征性执行、替代性执行或执行成果验收不达标等施以罚金F。

（3）乙不投机，投入成本为C₂，获得水体联治收益计为U₂。乙投机，损失水体联治收益计为U₂。

（4）在甲与乙的博弈模型中,甲有两个选择策略:订立协议和不订立协议；乙也有两个选择策略:投机和不投机（保留努力用于属地经济发展）。

因此，地方政府甲与地方政府乙之间的博弈收益矩阵，见表1。

通过政府甲与政府乙的博弈收益矩阵可得到具体分析情况如下。

（1）于政府甲而言，选择主动发起横向协议，对政府乙联治行为进行约束和监督。政府乙不投机则甲所获得的整体效用为-C₁+U₁-H，政府乙投机则甲获得的整体效用为-C₁-U₁+F。若政府甲选择自然状态下不订立横向协议，政府乙不投机、不保留努力则甲效用为U₁，政府乙投机则甲效用为-U₁。

（2）于政府乙而言，基于完全信息假设，若选择不投机，按照协议约定履行联治行为将获得政府甲的财政激励使得总效用为-C₂+U₂+H。若选择象征性执行等投机行为，在双方订立横向约束机制的情况下，将会被处以罚款致使总效用为-U₂-F。

（3）如果政府甲对政府乙不进行约束和监督，政府乙是否选择投机主要取决于参与水体联治所需要付出的治理成本和所带来的共同收益。如果政府甲对政府乙进行约束和监督，影响政府乙策略行为选择的因素包括:参与水体联治所需要付出的治理成本、联治所带来的共同收益、政府甲对于投机行为违规的处罚金额、政府甲对于完成治理任务的专项激励额度。

2018年1月，三省一市印发《长三角一体化发展三年行动计划》正式将环境保护作为区域发展的关键环节，其中府际博弈理论的应用，最早体现在长三角地区重点水域新安江流域的治理实践中，浙江省与安徽省就流域治理问题达成“对赌协议”，若安徽省年度治理任务达到考核标准，将获得2万元的财政奖励，否则相反，补偿协议践行以来，新安江流域水质逐年提升，常年达到或优于Ⅲ类标准。2019年12月1日，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中提到，要在太湖流域建立生态补偿机制，新安江流域治理经验开始在太湖流域推广应用，由江苏省牵头太湖流域污染损害赔偿机制研究，同时更加注重水质改善与达标激励机制，上海市先行启动研究建立跨省生态补偿机制，充分发挥龙头带动型政府的引领作用，在基金、议题设置以及制度保障建设方面主动推进，既解决了治理方的成本顾虑，又提升了流域整体环境收益。

综上，龙头带动型政府为了解决区域环境问题，并获得高于单独行动的额外联治净收益，有时需要给予发展基础相对薄弱的政府一定的激励，使其积极落实合作政策从而保障治理效率与质量。在横向机制生效的情况下，龙头带动型政府可以加大对基础薄弱政府的财政补贴，建立起区域环保专项基金的长效帮扶机制。反之，针对基础薄弱政府的投机行为与低效行为，约束条款也将予以惩罚，引导基础薄弱政府规范合作行为，将财政补贴用于环保投入。

识别公共利益和共同价值是推进协作的逻辑起点和前序环节，构建以利益表达和沟通为主要形式的利益诱因机制，是推动跨域水体联治系统运转的首要举措。因此在协作正式展开前，需要促成各方利益诉求得以充分铺陈与沟通，并以此为基础拉动合作理念共识进一步达成，使得各方基于属地发展基础的价值序列服从于流域整体需求的公共利益。如，在推进长三角经济一体化发展的进程中，长三角城市经济协调会起到了至关重要的作用，经济协调会是以经济为纽带的区域性协商组织，至2019年10月15日，上海、江苏、浙江以及安徽三省一市地级以上城市已全部加入长三角城市经济协调会。因此，三省一市可以借鉴经济协商组织的发展路径，构建太湖流域水污染治理冲突协调委员会，地方政府借助协商会议就水污染联防联控工作清单进行充分讨论，制定阶段性工作目标并达成一致意见，有利于推进合作主体达成治理共识。

利益共享贯穿流域水体联治的全过程，是府际协作平稳运行的过程保障，充分整合区域资源一方面要实现资金、治理技术的资源共享，另一方面也要推动行政要素的资源共建。例如，根据长三角一体化生态绿色发展示范区总体规划和建设要求，吴江区行政审批局与青浦区行政服务中心通过建立系统化、制度化的流域法律法规，精简审批程序，在元荡湖生态岸线贯通工程中达成“一方受理”“一枚公章”“一次评审”“一号通用”的“四个一”共识，通过贯彻一套执行办法，在提升行政效率的同时形成流域府际协作合力，实现规划共推、进度共通、标准共认，有效破除合作治理困境。整合区域资源将有助于促进水环境质量稳步提升，构建资源共建、利益共享的联防联治格局。

首先，现有利益补偿路径包含中央政府对地方政府的纵向财政拨款和地方政府间的横向转移支付，应鼓励并逐步过渡到以横向转移支付为主的利益补偿模式，由三省一市政府协商各方出资额度，共同出资设立专项资金，在太湖流域管理局的监督下依据治理方的实际投入和受益方的获益程度，制定并履行生态补偿方案。其次，当前太湖流域的治理模式以减轻外源输入压力为主，通过行政指令将流域污染排放量削减额度分配至各方主体。在此基础上，可进一步根据各地方政府的治污能力计算成本分摊的最优方式，从而依据流域治污成本最优方案，差异化的下放污染削减额度，承担最优削减额度超过行政指令的地方政府即为接收补偿方，承担最优削减额度小于行政指令的地方政府即为提供补偿方，旨在保障各方利益的同时实现流域整体利益最大化。最后，在补偿标准方面，应拓展补偿资金的市场化来源，鼓励多元社会资本进入，以减轻府际财政压力，保障协同治理模式的可持续发展。

健全多元格局既要促进市场转型也要鼓励社会参与。首先，转换将地方企业视为治理对象的传统一元思维，在依据法律法规对偷排、乱排污水企业严肃整治的同时，也应为绿色发展型企业设立专项政策扶持，进而转变市场整体理念价值，激发企业社会责任意识。其次，鼓励社会组织参与府际协同治理，推广应用“长三角养老协会联合体”的协作经验，由三省一市地方政府牵头成立太湖流域环保协会联合会，地方政府与各非政府组织签订联合体合作协议，围绕流域政策、环境准入标准等方面加强联合协作与利益联结，充分发挥人才供给与人才队伍建设优势，打破区域壁垒。最后，对公民广泛参与生态文明建设和监督企业排污等行为施行激励机制，弥补流域机构监督空白，约束地方政府权力行使，长效维护流域水体联治成果。

合作治理已经成为了应对环境污染等区域公共事务的重要方式^[14]，过程型、结构型、整合型三种理想框架有助于我们理解跨域治理困境的次生成因^[15]。在此之上，基于博弈理论与方法，以太湖流域为例，着重分析跨域水体联治府际参与者的角色定位与利益诉求，通过建立博弈矩阵，推导出府际策略行为的成本收益核算，基本验证了利益是地方政府策略选择的出发点和落脚点，是权力配置与知识资本等次生影响因素背后的内生逻辑，并得到以下讨论与启示。

（1）横向机制有利于规范地方政府的机会主义行为，促成双方践行协作协议。跨域地方政府合作的本质是基于信任保障的双边互惠 ^[16]，正向激励与负向约束的结合有利于推动政府间信任关系从尝试型向持续型演进，达到激励相容、互利共赢的利益均衡点。

（2）共同行动收益、治理成本是影响政府策略选择的主要因素，为促成双边合作长效开展，在拓展补偿资金市场化来源的同时，可以通过中央政府的财政补贴减少地方政府的治理成本，并通过中央环保督察约束双方背信行为，增进共同行动收益，因此，在跨域环境治理中，中央政府的嵌入亦是必要的^[17]。

（3）应注意到机制嵌入的局限性，避免基础薄弱型政府对龙头带动型政府内生依赖，造成横向共生，加剧双方经济或政治地位上的不对等，抑制主体的利益表达 ^[18]。异质型合作阻滞大于同质型合作阻滞的根本原因是发展基础的差异，只有削弱异质性，逐步缩小双边差距，才能从根本上延续生态治理目标共识，实现区域环境的长效共治。