多年来，由于城乡之间发展的不平衡，我国长久以来存在着重视城市而忽视农村的思想，农村垃圾的日益增多导致农村环境严重超负荷，农村垃圾危机愈演愈烈。尽管许多农村已经开始重视垃圾治理并创造了一些有效机制和可行的技术路径，我国农村垃圾治理中存在的问题仍旧突出。绩效评价作为一种有效监管农村垃圾治理的管理工具，通过构建有效的农村垃圾治理绩效评价体系，能够有效规范农村垃圾治理，提升农村垃圾治理能力。

我国农村垃圾主要来源于人们的日常生活，具有组成成分复杂、量大面广、分布散、有害成分上升和地域差异大等特点，且其总量仍在增长^[3]，严重影响了农村生态环境。垃圾治理一般分为垃圾收集、垃圾运输以及垃圾处理3个环节。一方面，随处丢弃垃圾、垃圾零散堆放现象的存在以及垃圾桶、垃圾车、垃圾站等一系列配套基础设施的缺失，严重影响了垃圾收集环节的效率；运输时的不分类与统一打包既增加了运输成本，又降低了后续垃圾处理的效率^[4]；垃圾处理技术的落后以及专业人才的缺失也使得垃圾处理的难度增加。另一方面，村民作为农村垃圾的制造者、受害者，由于环境保护意识的薄弱以及“搭便车”的心理^[5]，对待垃圾治理常常处于一种观望的角度。而对于垃圾治理相关知识的认识肤浅片面，也导致村民参与农村垃圾治理的积极性不高。由此可见，目前我国农村垃圾治理中存在着种种问题，严重影响了农村垃圾治理的有效性。通过对农村垃圾治理进行绩效评价，针对垃圾治理的三大环节进行有效监管，对于改善农村垃圾治理现状、解决农村垃圾治理现存的问题是十分必要的。

为了解决农村垃圾污染问题、改善农村人居环境、推动农村生态可持续发展，各地方政府逐步开展农村垃圾治理工作，而农村垃圾治理绩效反映的即是地方政府在这过程中采取的一系列措施手段所体现的效用、取得的成果。通过对垃圾治理绩效进行评价，能够使民众明确地方政府的治理行为、治理能力，也有助于地方政府进一步优化治理手段，提升治理效力。现阶段，针对公共部门绩效建立科学合理的评价机制已获得学术界的广泛认可，构建治理绩效评价体系不仅能使政府工作人员明晰工作重点，清楚从何处着力，准确切入工作^[6]，也能准确地评价地方政府的工作实绩，并作为激励和奖惩的依据，有助于地方政府切实提高治理能力。目前我国关于农村垃圾治理的规章制度多是原则性的规范，并未明确规定地方政府在垃圾治理中的责任。权责划分的不明晰、内部管理的缺失使得地方政府在面对垃圾治理问题时常常出现互相推诿、敷衍了事的情况。除此之外，农村地方政府管理人员大都为基层选拔，普遍文化素质不高，缺乏必要的管理知识与经验，而垃圾治理需要一定的专业知识与专业能力，专业人才的匮乏也是导致农村垃圾治理停滞不前的原因之一。因此，建立科学而有效的农村垃圾治理绩效评价体系，是积极响应农村垃圾长效治理的必然要求，同时更是各地方政府提高自身治理能力的价值诉求。

地方政府以治理主体的角色将绩效评价作为有效监管垃圾治理的管理工具，在很大程度上可以为振兴乡村发展带来肉眼可见的生态价值，并伴随有经济价值与社会价值。一方面，垃圾治理绩效评价直接的生态价值重点表现在农村垃圾污染减少、村民生活质量提高以及农村生态环境改善等方面，农村环境得以持续发展。另一方面，生态价值的体现必然意味着经济价值与社会价值的同步增长。农村生态环境得到改善以后，村庄可以通过建设民宿、农家乐等来拉动旅游业的发展，与此同时，畜牧业、种植业也将因为环境的优化而得以蓬勃发展。除此之外，上级部门也将因为垃圾治理的有效推进而认可地方政府治理能力，财政资金总量也会相应地有所提升，形成良性循坏。与此同时，优美环境与经济增长的相辅相成也极大程度上提升了当地村民的归属感，树立主人翁意识，从而强有力地促进社会主义新农村建设、实现乡村振兴以及农村生态环境的稳定发展。

BSC(Balanced Score Card)即平衡计分卡，是美国教授卡普兰和管理咨询师诺顿因为传统的以财务为中心的绩效评价模式暴露的弊端而提出的一种新的绩效评价方法。这一方法强调了组织要兼顾短期目标与长期发展需要的结合，同时重视非财务方面的组织运作能力。平衡计分卡的重点即“平衡”，这种平衡不是简单分配的平均主义，而是一种战略导向下协调各方力量和利益的有效平衡^[7]，具体而言，它强调的是非财务指标与财务指标、长期目标与短期目标、内部群体与外部群体、过程管理与目标管理以及定性指标与定量指标的平衡。平衡计分卡将组织的战略目标分为具体可实施的指标，即财务、客户、内部运营以及学习和成长4个维度。

平衡计分卡的理念与农村垃圾治理绩效管理的价值取向是相契合的。平衡计分卡的主要理念在于“平衡”，注重于组织自身长效持续发展与创造潜在价值的能力，而不完全通过“财务状况”来评判组织绩效的高低。而对于农村垃圾治理的绩效管理而言，其绩效体系的设计同样也强调“平衡”的理念，既注重政绩，也注重发展。因此，平衡计分卡对于地方政府部门不仅是一种绩效评价设计的工具，更是一种战略管理工具，在农村垃圾治理绩效管理中引入平衡计分卡具有极大的优势。

地方政府这一公共组织的特殊性使得其垃圾治理相关工作的绩效很难完全用定量的指标来进行衡量，而平衡计分卡注重定量分析与定性分析相结合的这一优势，能够对地方政府在农村垃圾治理绩效评价中定量评价与定性评价的失衡起到调节作用，实现客观、易量化的指标与主观、不易量化的指标之间的平衡，从而构建出科学合理的绩效评价体系。

近年来，学术界更多地开始关注到平衡计分卡这一绩效评价方法，并尝试将其应用于政府组织的绩效管理，如政府采购、农村水污染治理、公共卫生治理等，越来越多的地方政府开始利用这一新的战略性管理工具来推进其绩效管理。这些成功的实践经验表明，平衡计分卡对于我国地方政府绩效管理具有一定的优势，而针对农村垃圾治理的绩效评价中引入平衡计分卡具有极强的现实性。

地方政府作为农村垃圾治理的责任主体，治理绩效评价体系的科学合理与否直接反映其治理能力的高低。而乡镇基层地方政府在农村垃圾治理中是工作有效开展的重要支撑和根本保证，考虑到其关键角色，本文将绩效评价体系的适用对象限定为乡镇基层地方政府。通过研究我国目前农村垃圾治理的现状，可以发现平衡计分卡4个维度之间的协调运作关系与农村垃圾治理有着很强的契合性，将平衡计分卡运用到农村垃圾治理绩效评价具有一定的可行性。具体来说，基于平衡计分卡的绩效评价体系是将农村垃圾治理工作分层并细化的结果，其对农村垃圾治理绩效评价的适用性主要体现在以下4个方面。

平衡计分卡可以将地方政府的垃圾治理措施与资金投入同时纳入财务维度进行考核，两者的结合即是地方政府垃圾治理效能的最大化体现。财务维度是衡量污染治理实际效果的重点模块，客户、内部流程和学习成长维度的合理运作，最终保证财务维度的达成^[8]。不同于其他3个指标，在设计财务指标的过程中，通常倾向于定量分析，如通过基础设施配备数量、垃圾分类收集率和准确率、垃圾集中处理达标比例等方面量化治理效能。这种硬性指标的制定可以在很大程度上规范农村地方政府的治理行为，从而提升绩效评价体系的客观性。

农村垃圾治理的最终目标是减少农村垃圾污染、改善农村人居环境，而这其中最大的参与者与受益者即是村民。村民在垃圾治理中的重要角色决定了在构建垃圾治理绩效评价体系时应关注村民对其的参与和认同。因此，在客户维度方面，可以将绩效评价指标的重点放在村民对垃圾治理的认知度、参与度、满意度等方面。在将地方政府垃圾治理绩效与村民参与认同感进行关联之后，一方面，政府工作人员受到村民监督评价，将切实关注村民们的诉求，另一方面，村民的参与度和配合度也将伴随着切身需求被满足而提升。

地方政府内部权责不明晰、目标不统一等问题很大程度上直接影响到垃圾治理的最终效果。平衡计分卡的内部运营维度强调内部管理和战略规划，在设立指标时，可以从农村垃圾治理过程中的政策制定、人员管理、权责划分等方面重点考量地方政府垃圾治理水平，这种深入组织内部管理细节的评价方式有助于地方政府明确治理目标，落实治理责任，并适时地根据绩效评价结果调整其内部的组织活动。

农村环境治理是一项连续性、长久性、持续性的工程，不仅需要时间、资源上的连续性，更需要思想、行动上的持续性^[9]。因此，地方政府管理人员与专业人员的专业素养与学习能力是提升地方政府治理水平的重要支撑。解决农村垃圾问题绝不是一朝一夕的事情，在学习与成长维度利用专业人才引进周期、内部人员培训交流频率、与外部机构交流次数等指标衡量垃圾治理绩效水平，能够推动垃圾治理工作可持续发展，保障垃圾治理的长效性。

基于以上几点，构建出基于平衡计分卡的农村垃圾治理绩效评价体系的基本框架，见图1。

农村垃圾治理是一项攻坚克难的长期性工程，涉及到多方利益主体，指标的量化有一定的难度。其复杂性决定了在建立农村垃圾治理绩效评价体系时需要充分考虑到各项指标之间的逻辑性。因此，在运用平衡计分卡建立相关绩效评价体系时应当遵从以下几个原则。

平衡计分卡涉及到财务、客户、内部运营、学习与成长4个维度，每个维度又细化为多个绩效指标，各绩效指标所占的权重也因其重要性的高低而各不相同。在构建绩效评价指标体系时，要遵循整体性原则，具体来说，就是各绩效指标之间既要保持独立又要彼此融合，既互相依赖又互相制约，最终建立出一个具有系统性、客观性、全面性的绩效评价体系。

平衡计分卡强调定量与定性的平衡，一方面要有性质内容的描述，另一方面也要利用具体数据来量化指标。在建立绩效评价指标体系时，要遵循定性指标与定量指标结合的科学性原则，通过合理比例的分配，保证评价的客观准确。对于一部分难以直接得出数据的指标，如村民对于垃圾治理的认知度，可以通过设置问卷的方式进行科学量化，合理地融入绩效评价体系。

绩效评价体系的建立应当考虑到理论与实践的结合，由于各地经济、地理条件、文化等的差异，农村垃圾治理一定要因地制宜，与当地实际情况相适应。因此，在设计绩效评价指标时应当具有一定的可操作性，允许地方政府在实际运用该绩效评价体系时能依据当地的实际情况对其进行适当的调整。但需要强调的是，这种适应性的调整并不能改变各指标之间的协调性与逻辑性。遵循可操作性原则可以减少绩效评价体系的局限性，从而保证绩效评价体系的科学合理。

基于上述的几点原则，文章试图引入平衡计分卡并结合我国农村垃圾治理现状，构建农村垃圾治理绩效评价体系。基于乡镇基层地方政府在农村垃圾治理中的实际，从财务、顾客、内部运营、学习与成长4个维度出发，针对每个维度设计标准，从治理效能、资金投入、村民参与、村民认同、治理机制、组织机构、培训交流7个方面为地方政府在农村垃圾治理中指明了工作的方向与重点。之后针对每一个标准层设计具体的指标，这些具体指标表明了地方政府在农村垃圾治理中应采取的具体行为，共设计22个具体指标以准确衡量地方政府在农村垃圾治理中的工作实绩，见表1。

绩效考评过程中相关的问卷调查及数据收集工作应由各乡镇基层地方政府完成。总体绩效考评采用满分百分制，每个绩效指标的最终分数由得分乘以其所占的权重得出，而其所占权重则由地方政府根据当地实际的垃圾治理情况对各项指标予以赋值，或可依据评价标准的重要性采用层次分析法进行赋值。最终，总体考核等级分为不合格(60分以下)、合格(60～70分)、中等(70～80分)、良好(80～90分)以及优秀(90分以上)5个等级。以量化的方式将地方政府的垃圾治理绩效结果分层，可以更直观地评价地方政府垃圾治理水平。

农村垃圾治理是落实乡村振兴战略的重要实践，是促进人民生活水平提升和农村生态环境改善的重要任务^[10]。本文将BSC纳入农村垃圾治理绩效评价，遵循整体性、科学性、可操作性原则，从财务、顾客、内部运营以及学习与成长4个维度对农村垃圾治理绩效进行衡量，进而把4个目标层细化为7个标准层，7个标准层再细化为22个指标层，构建出农村垃圾治理绩效评价体系，能够进一步提高农村地方政府的垃圾治理效能，对未来垃圾治理的长效可持续发展也具有重要意义。