文章研究样本为在“北大法宝司法案例数据库”检索到的行政机关败诉的环境行政诉讼案件92件（数据检索截至日期为2018年8月30日，检索到环境行政诉讼案件473件^①，其中，行政机关胜诉案件381件，败诉案件92件）。样本基本数据为全国各地各级人民法院公布的裁判文书、最高院最高检发布的环境保护典型案例等，案件类型涉及行政处罚、行政许可、行政复议、行政强制、行政信息公开等行政行为。473件案件涵盖1993～2017年24个年度（1997年无数据，2017年案件数据仍在持续上传中）和全国28个省（区、市）。研究样本虽未涵盖全国实际发生的全部环境行政诉讼案件，但基于各地各级法院报送数据的随机性，该样本数据可以比较客观地反映环境行政诉讼的真实情况。样本数据真实可靠，具有可还原性，符合课题研究样本的基本条件。鉴于对于行政机关败诉案件研究的重要性，文章将重点对行政机关败诉案件进行全样本研究。当然，从年度、行政行为类型和地区等不同维度统计分析败诉率时，如果样本案件数据较少，其结论的可靠性、准确性将会受到较大影响。

为了解败诉案件的变化趋势以及不同行政行为类型与地区败诉率情况，以下从年度、行政行为类型、地区3个不同维度对败诉案件进行数据分析。

473个案件中，败诉案件为92件，平均败诉率为19.45%。1993年至2003年由于各年度案件总数不超过10件，其败诉率统计结论可靠性、准确性程度不高，暂不予分析。截取2004年到2015年12年期间的相关数据进行分析（案件数为423件，行政机关平均败诉率为17.02%），其中2013年败诉率最高，为21.74%。2010年败诉率最低，为4%。其他年份败诉率围绕着该段时期的平均败诉率15%左右波动。但是，2016和2017年行政机关败诉率明显升高，2016年败诉率为33.3%，2017年败诉率达到50%，其败诉率远远高于前12年平均败诉率和前12年最高败诉率。近两年环境行政机关败诉率有明显上升之趋势，见表1。

92件败诉案件分布在21个省、自治区和直辖市，各地区败诉案件数量存在较大差异。由于部分省份样本数据较小，其败诉率统计结果可靠性、准确性存疑，故重点分析数据样本超过20个案例的省、自治区和直辖市。有9个超过20个案件的省、自治区和直辖市中，平均败诉率达到19.08%，最高达到了41.67%，只有上海市环境行政机关败诉率低于5%，见表2。

样本案件类型涉及行政处罚、行政许可、行政复议、行政强制、行政信息公开等几乎所有行政行为。不同行为类型，败诉率有较大差异。其中，公益诉讼案件败诉率为100%，行政信息公开案件败诉率为42.11%，行政强制案件败诉率为41.11%，行政复议案件败诉率为35.71%。行政征收及原告要求履行法定职责案件的败诉率也均接近30%。从案件数量及败诉率的对应关系出发，常见行政行为如环境行政处罚、环境行政许可这两类案件中，案件数量分别为261件、71件，败诉率分别为16.9%、11.11%，低于平均败诉率。其他案件数量较少的环境行政行为，败诉率普遍较高，见表3^②。

行政行为又可分为作为和不作为两类。473件案件中有作为案件437件，不作为案件36件。其中，在作为案件中，行政机关败诉案件为76件，败诉率为17.39%；在不作为案件中，行政机关败诉案件为36件，败诉率为44.44%。不作为案件败诉率远高于作为案件。数据统计结果表明，因行政机关不作为而提起的行政诉讼中，行政机关面临相对更高的败诉率，见表4。

环境行政诉讼案件行政机关平均败诉率较高^③，且近年来有不断上升的趋势；某些行政行为和某些地区出现高败诉率现象；在不作为行政案件中，行政机关败诉可能性更大。鉴于败诉案件对于环境行政管理机关的公众形象以及工作带来严重不利影响，此类现象应引起生态环境部相关部门及有关地区环境行政管理部门的高度重视。针对败诉率上升以及某些领域和地区败诉率居高不下的现象，需要分析其背后的深层次原因，并有针对性地采取相关措施，消除败诉案件可能带来的消极影响，有效防范近年来不断上升的环境行政法律风险。

环境行政机关在行政诉讼中败诉，其原因是多方面的。首先通过实证研究分析环境行政机关败诉的立法和执法原因，在此基础上，再进一步探讨环境行政机关败诉内部管理制度方面的原因（管理原因），从而提出如何加强内部管理制度建设、降低行政机关败诉率提出具体的对策建议奠定基础。

根据我国《行政诉讼法》^[1]相关规定，行政机关败诉的执法原因具体包括主要证据不足、事实认定不清、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、拖延履行职责、行政处罚显失公正等几类。通过对全部败诉案件的逐一考察，研究发现，92个败诉案件中，42个案件被法院认定为行政机关行政执法违反法定程序，25个案件被认定为主要证据不足，10个案件被认定为事实认定不清，25个案件被认定为适用法律法规错误，21个案件被认定为拖延履行职责、12个案件被认定为超越职权或滥用职权等，见表5^④。

表5可知，从法律层面看，行政机关执法中存在的主要问题是违反法定程序；其次，证据不足问题和法律适用不当的问题也应当引起行政机关的高度重视。

相关资料表明，自检察机关开展公益诉讼试点以来，截至2017年6月，人民法院在437件判决结案的各类行政公益诉讼案件，全部支持检察机关的诉讼请求^[2]。这与本文样本数据得出公益诉讼案件行政机关败诉率达100%的结论是相一致的。行政公益诉讼案件都是检察机关在履行监督职责中发现的。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》^[3]，检察机关提起行政公益诉讼有严格的程序限制：检察机关在履职过程中发现案件线索后，首先报请检察长批准决定立案，再到案件管理部门登记，检察院决定立案的行政公益诉讼案件，应当制作《立案决定书》。决定开始调查有关情况以取得相关证据，制作审查终结报告，还要经集体讨论形成处理意见，经民事行政检察部门负责人提出审核意见后报检察长批准。检察长认为必要时还得提请检察委员会讨论决定。检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。由此可见，检察机关的司法机关身份以及提起行政公益诉讼严格程序，有力地保证了检察机关的办案质量，同时对于行政机关正确、及时履行职责提出了更高的要求。倘若行政机关不正确、及时履行职责，并且消极对待检察机关提起的检察建议，被检察机关提起环境行政公益诉讼，行政机关将会面临败诉的结果。

经实证研究发现，2016年样本案件总数18件，其中公益诉讼案件5件，去除公益诉讼案件后2016年败诉率下降为7.7%。2017年样本案件总数12件，其中公益诉讼案件3件，去除公益诉讼案件后败诉率下降为33.3%。进一步表明，近两年败诉率的明显上升与环境行政公益诉讼案件增多密切相关。由此可见，行政公益诉讼制度的建立与实施，是近两年行政机关败诉率上升的外部原因之一。

此外，行政机关败诉率也与某些环境行政法律制度不健全有关。例如，在中方县大山牧业专业合作社与中方县环境保护局行政处罚上诉案中，中方县环境保护局依据《湖南省建设项目环境保护管理办法》^[4]对相对人进行处罚，但该地方性规章的相关规定与上位法冲突。在执法过程中，行政执法人员应当对执法依据是否与上位法相冲突进行考察，但是，地方政府规章相关制度的不健全显然也是造成行政机关败诉的重要原因。又如，《环境行政处罚办法》^[5]第10条明确规定，责令停产、停业、关闭属于环境行政处罚。但该办法第12条又规定责令停止生产或者使用属于行政命令的一种形式。同时也没有解释性文件对两者予以区分。武汉与广州市黄埔区环境保护局环保处理决定上诉案中，一审法院认为，责令停产与使用属于行政命令，并判决行政机关胜诉，而二审法院则认为属于行政处罚，并撤销了一审判决，判决行政机关败诉。

此外，制度供给不足也可能成为行政机关败诉的原因之一。例如，对于小规模畜禽养殖的污染防治，《环境保护法》^[6]和《农业法》^[7]只有原则性规定，并无相关责任条款。《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596—2001)^[8]也只适用于集约化、规模化的畜禽养殖场和养殖区，不适用于畜禽散养户。在王怀勇诉光山县环境保护局环保行政处罚行政纠纷案中，环境行政机关“积极作为”，法院判定行政机关败诉。行政机关执法人员法律素养有待提高固然是诉讼败诉的主要原因，但是，无可否认的是，某些领域的相关制度供给不足也是我们当前面临的一个问题。

从管理上看，行政机关败诉的原因主要包括行政执法不规范、执法人员法律素养有待提高、败诉风险防控体系有待建立等。

行政执法规范化要求行政主体依照法定权限和程序正确地实施执法行为。如前所述，在92个败诉案件中，存在42个案件其败诉原因涉及行政机关违反法定程序，另外行政机关在主要证据不足或事实认定不清的情况下实施执法行为、行政机关拖延履行职责以及不正确地适用法律法规也是行政机关败诉的主要原因。

行政机关超越职权、滥用职权现象也时有发生。由此可见，行政执法不规范是环境行政诉讼案件行政机关败诉的最直接的原因。加之，涉诉案件数量较少，行政机关办案经验缺乏，执法行为不规范的程度更高，进一步说明行政执法不规范是其主要原因。

通过对败诉案例的实证考察，大部分案件背后都隐藏着部分基层行政执法人员法律素养有待提升的问题。其主要表现为执法人员行政法律知识不完备、依法行政意识薄弱以及工作作风松懈、态度散漫等^[9]。一些案件由于行政机关未履行其告知义务而败诉；一些案件由于行政机关逾期举证而败诉；一些案件由于没有认真对待检察机关的诉前检察建议而被检察机关提起行政公益诉讼并败诉；一些案件行政机关收集证据的程序不当而败诉；有案件行政机关仅仅依靠会议纪要作出决定，有案件行政处罚处决定书未援引具体的条款，有案件行政机关先调查再立案等等。上述案件都说明，行政机关执法人员法律素养有待提升也是行政机关败诉的原因之一，需进一步提升基层执法人员的执法能力。

前述败诉原因从侧面反映执法人员素质需进一步提升的同时，也进一步反映出行政机关法律风险防控机制的缺失与不足。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，检察机关在提起公益诉讼案件前存在诉前程序，即人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。只有行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院才可以提起行政公益诉讼。如果行政机关建立起诉前预防机制，通过有效的内部审查与交流沟通，完全可以避免诉讼的发生。事实上，对于不履行告知义务、逾期举证、收集证据程序不当、处罚决定书不援引具体条款等诉讼中出现的问题，均可能通过诉前预防机制规避败诉风险。此外，诉后评估机制与责任机制的缺失，对于行政机关防范败诉风险也产生不利影响。诉后评估机制对于及时总结归纳败诉的教训以及进一步完善相关管理制度具有重要意义，诉后责任追究机制则对于提升执法人员法律培训效果、解决执法人员工作态度散漫、工作作风松懈等问题以及加强执法队伍建设的问题具有重要意义。

如前所述，行政执法行为不规范是环境行政机关在行政诉讼中败诉的直接原因，而在行政执法行为不规范问题的背后，隐藏着的是行政机关执法队伍建设问题和行政机关内部法律风险防控体系的制度建设问题。降低环境行政机关败诉率主要可以从以下几方面入手。

行政执法规范化的实现，需要一大批法律基础扎实、工作作风过硬的行政执法人员。从长远来看，行政执法人员应当要求具有法学专业背景，并应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格^⑤。从短期来看，应当构建学习型组织，辅之以必要的法律培训，才能达到不断提升执法人员法律素养的目的。

我国法律法规的立改废活动非常频繁，作为执法者，仅仅依靠偶尔的短期法律培训，已很难应对日益提高的依法行政要求，因此，构建学习型组织，成为提升执法人员法律素养的必然选择。为应对日益频繁的法律法规的立改废活动，不断提升自身业务水平，一些法院、检察院及律师事务所都将每周或每月“设置固定的业务学习交流时间”制度化，并取得了较好成效。作为执法机关，也应当与时俱进，将构建学习型组织作为重要的工作任务之一。

关于法律培训，现阶段各地环境行政机关也定期或不定期举办一些法律培训班，但是很多培训缺乏针对性、流于形式。在培训内容和培训形式上，需要从以下几方面入手，切实提高培训的效果：①在行政机关败诉案例研究的基础上，结合真实案件，分不同行政行为类型，编写《环境行政执法工作手册》^⑥，提炼执法流程，梳理常见法律问题，提示行政风险点，并将该手册作为学习、培训和考核的重要内容。②结合典型环境行政败诉案例，撰写行政风险防范系列论文，通过《环境保护》和《环境报》等报刊，在全系统广泛宣传行政风险防范基本知识。③继续推进环境执法大练兵活动，同时加强对各类环境行政行为案卷的实证研究，将发现与提炼的问题作为培训内容，相关内容还可纳入《环境行政执法工作手册》，加强对基层环境行政执法的指导。

行政法律法规制度不完善也会带来种种法律风险。基层执法部门通常比较重视对本部门各种规范性文件的学习，这些规范性文件也常常成为环境行政执法的重要依据。由于规范性文件的普遍适用性，一旦规范性文件存在问题，将可能因此而产生诸多诉讼案件，甚至是败诉案件，这将对环境行政机关的形象产生极为不利影响。因此，应当加强对规范性文件的梳理，及时删除与修改与上位法存在冲突可能性的规范性文件。此外，对于制定规范性文件，也要按照程序严格把关，对其内容、程序进行合法性、合理性审查，从源头上降低败诉风险。

行政裁量作为行政机关行使行政权力的一种手段或工具，亦是一把双刃剑，其运用既可以为善，也可以为恶^[10]。如何将其变成一把利刃，是亟待解决的问题。通过结合相关的败诉案件，进一步细化和完善各类行政行为的环境行政执法的流程与环节，设计一套行政执法标准化管理体系^[11]，严格规范自由裁量权的行使，降低执法随意性。在行政执法流程与环节中，必须进一步强化内部审查机制，通过行政机关内部的职责分工和监督机制的建立健全，进一步规范环境行政机关的行政执法，提升行政机关执法规范化水平。

对于行政执法中的疑难复杂问题，可以借助外力，解决因疑难复杂问题可能导致的行政法律风险。具体而言，可以聘请相关专业的学者、法官、检察官和专业律师担任专家库成员，遇有疑难复杂问题，可召开专家研讨会研究对策，妥善处理各种疑难复杂问题。对于力量薄弱、执法工作量大的行政机关，也可以与业内管理规范、执业严谨的律师事务所签订常年法律顾问合同，为行政机关涉法事务“出谋划策”，选派律师长期驻行政机关提供日常法律咨询及服务，充分发挥法律顾问在风险预防、控制和处置方面的作用^[12]。

行政应诉承办制度的主要内容是确定应诉的责任主体和应诉方案。应诉工作通常应由环境行政机关负责法制工作的部门具体负责。环境行政机关应当委托专业律师或常年法律顾问全程参与法律诉讼。环境行政机关应当在全面分析审查原告起诉资格、诉讼时效、诉讼请求及理由的基础上，制订应诉方案，确定出庭应诉参加人，决定行政行为是否停止执行、诉讼期间是否撤销或变更行政行为等。应诉方案和意见应当经行政机关负责人审查批准后执行。

通过在环境行政管理部门内部建立健全诉后评估与追责机制，可以使环境执法人员认真履行其工作职责、审慎使用其自由裁量权，从而降低因实施行政不作为或行政行为不当而带来的行政法律风险。

环境行政诉讼后评估制度，是指环境行政机对于环境行政诉讼案件，特别是环境行政机关败诉案件，于环境行政案件诉讼终审判决后，对环境行政机关涉诉或败诉原因、诉讼过程及管理和诉讼经验进行全面评估分析，并在此基础上进一步完善相关管理制度，规范环境行政行为，预防行政诉讼纠纷，降低环境行政机关涉诉率和败诉率的管理制度。建立健全环境行政诉后评估制度，需要结合环境行政机关实际情况，进一步明确评估主体、评估范围、评估内容、评估程序、评估监督、提出后评估报告等内容。后评估制度有助于环境行政机关及时发现环境行政管理中的漏洞，并完善相关管理制度，从而达到进一步降低环境行政管理机关的涉诉率和败诉率的目的。

诉后追责机制，是指环境行政机关通过环境行政诉讼后评估发现行政机关败诉是由于具有重大过失的相关责任人造成时，由环境行政机关相关部门追究其行政责任的制度。建立诉后追责机制，需要明确追责主体、追责条件、追责程序、责任形式、责任人的确定以及追责的救济途径等内容。同时追责机制还应当和行政机关绩效考核与评估制度相结合，责任认定与其职务晋升、奖惩等直接挂钩，可以进一步增强诉后追责机制的威慑力，有助于保证行政执法人员认真履职尽职，从而达到规范行政行为，预防行政纠纷，降低行政机关涉诉率和败诉率的目的。

习近平指出：“推进国家治理体系和治理现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。”中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》^[13]明确提出，要“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在法治中国建设进程中，应认真对待行政机关行政诉讼案件败诉率较高的问题。科学构建环境行政法律风险防控体系，并保障其有效运行，可以较大幅度降低目前较高的行政机关败诉率，全面提升环境行政执法规范化能力和水平，提高环境行政机关工作效率，切实落实各项生态环境管理措施。