哈佛大学的DONAHUE教授首次对“协同治理”的理念做出了明确界定。他认为，协同治理是以达成政府的目的为主要目标，政府通过与外界各主体共享部分权力，与社会生产者形成“公私合作”的治理模式^[5]。总的来说，协同治理指在开放系统中，由政府、企业、非营利组织和公民等共同管理，寻求构建具有统一规则并协同合作的高效治理结构，达成公共管理目标的过程^[6]，强调治理主体的多元性与协作性^[7]。由于能够协调利益相关者、鼓励多主体参与，协同治理已成为改善资源分配、加强组织间合作、共同解决公共事务的有效战略。

SFIC模型是协同治理的经典模型。针对影响协同效果的因素，ANSELL和GASH对不同国家、不同学科的137个协同治理案例进行“连续近似分析”的基础上，得到了协同治理的权变模型，即SFIC模型。该模型由初始条件（S）、催化领导（F）、制度设计（I）、协同过程（C）和协同效果五个变量组成，每个变量又包含了若干个细分因素。协同过程是整个模型的核心部分，其他变量是协同过程的背景和影响因素^[8]。

SFIC模型具有普遍适用性，因高度关注协同与参与者互动，已被学者们广泛应用于各个研究领域。当下，农村水环境污染形势严峻，农村水环境治理涉及多个领域，仅依靠政府部门治理效果甚微。因此，农村河流治理亟需建立政府部门、企业和公众的协同治理模式。在此基础上，将SFIC模型作为研究农村河流协同治理的分析模型，见图1。

河流是农村水环境的主要承载体之一。X镇隶属南通市如东县，总面积80.74 km²。境内河道属于长江下游流域水系，河湖纵横交错，水网密布。主要有飞跃河、江海河、九洋河等河流，等级河流共47条，总长度230 km^[9]。近年来，X镇一直致力于生态河建设。生态河流建设是改善农村水环境的重要手段，也是生态文明建设的必然要求。党的十九大报告指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，而水生态文明作为生态文明的重要组成部分，其所包含的生态河流建设则是生态文明建设的具体实践。水利部《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》明确提出要加快生态河道建设，改善农村水环境，积极开展生态清洁小流域建设，建设亲水景观，促进生活空间宜居适度^[10]。农村河流治理刻不容缓。2022年7月，水利部、财政部联合印发《关于开展全国中小河流治理总体方案编制工作的通知》指出，进入新发展阶段，必须把工作重点转移到中小河流高质量治理，以流域为单元，逐流域规划、逐流域治理、逐流域验收，有序推进河道治理任务^[11]。生态河流建设能够为河道治理与农村水环境保护提供范本，通过生态河湖范式，以点、线示范带动全域建设，实现从“见河长”到“见行动”到“见成效”的跨越，为建设山清水秀、碧波荡漾的南通增砖添瓦。

截至2022年，X镇生态河建设已达12.8 km，纵横交错，村户散落。镇级部门围绕生态河开展了“清坡、护坡、打桩”三清整护、“违章建房”两违整治、“拔树种菜”植被整修、“美化河道”三维整管一系列工作。为了更好地完成生态河覆盖率指标任务，镇级部门会根据实际情况进行相关河流项目向下督察落实、向上申报审批、向内群策群力、向外广招投标，与政府官员、企业人员、第三方专业人士协同打造符合美观目标的生态河，并在建设新生态河的同时养护旧生态河，使得生态河能够持久有效，从根本上改善农村水环境的同时，为村民们切实打造生态宜居的优美环境。然而，以生态河建设为代表的农村水环境治理是一场持久战。目前，在X镇生态河治理过程中以横向河流建设最为困难，横向河流南北两岸为居住线，尽管生态河河道建设根据河流等级划分了不允许乱堆乱放、开垦种植的管理范围，比如划分二级河道为5 m范围，三级河道为3 m范围，四级河道为2 m范围，并分别由县级、乡级和村级进行统管，但村民们仍会将与自家房屋紧密相连的河岸视为自家可用区域，在河岸乱堆杂物、圈养畜禽、种植农作物。更有甚者，将河岸原本的绿化景观进行拔除，破坏河岸美观，影响生态河打造。即使镇级部门为了调动村民积极参与生态河建设与水环境治理，出台补贴奖励政策、评选“文明户荣誉称号”等措施，但成效未达到预期。因此，为了能够维护生态河、保护农村水环境，X镇试图构建地方政府、村级部门、企业、村民协同治理模式，以保证生态河“水清、岸绿、景美”、维护农村水环境。

通过南通市X镇的生态河建设的个案分析可见，构建地方政府、乡镇企业、非政府组织及村民协同治理模式、激发各主体参与协同的积极性，能够助力生态河流建设、改善治理效果。然而，在现实中，农村河流协同治理仍面临诸多困境。基于SFIC模型与X镇生态河建设的个案，农村河流协同治理在初始条件、催化领导、制度设计、协同过程和监督问责方面存在多方面的不足与挑战，无法实现高效打造、有效整治、长效管护。

目前，农村河流治理的主体主要有地方政府、乡镇企业、非政府组织以及村民。其中，乡镇企业、非政府组织和村民在权力、资源和信息等方面存在不对称的问题。这将导致主体发展动力不足，影响协同动机。第一，协同治理主体间目标存在差异。协同治理是指各治理主体基于共同的治理目标，寻找合理、有效的治理结构、实现共赢的过程^[12]。农村河流协同治理的目标是通过多方协同共治，缓解水污染、改善水环境。然而，南通市X镇在以生态河建设为代表的河流治理过程中，由于权力不对称以及利己主义等因素，使得各个治理主体的价值观念与生态河建设目标相悖，出现目标差异化的困境。由于生态河流建设项目投入大、显效慢、收益周期长，地方政府、乡镇企业和村民通常面临着经济发展目标与水环境保护目标的矛盾，尤其是企业和村民出于“理性人”的角色考虑，通常都会违背生态河建设目标。第二，乡镇企业协同意愿不足。X镇的乡镇企业非常乐意参与生态河流建设项目的招投标，但在项目实际开展过程中，会出现“垫资”的情况，风险与机遇并存，企业既希望能够从项目中获取名声与利益，却又忧虑“垫资”后长时间内企业能否持续正常运行，这使得企业对于通过生态河建设改善农村水环境质量的协同意愿不足。第三，个人协同参与意识薄弱。南通市X镇属于农村地区。截至2019年，X镇户籍人口35906人^[13]，老龄化问题较为严重，总体发展滞后。受到地区环境、文化教育等因素的影响，村民受限于自身教育水平，对水环境污染的危害性认知不足^[14]。村民困囿于“一亩三分地”思想，理所当然地认为与自家房屋相邻的河流是自己的可使用区域，将生态河流建设当作是一种侵占自家地盘的行为。同时由于权力、资源等方面存在欠缺，村民环境保护意识薄弱，对于河流治理缺乏主动性。

水资源的利用与开发通常会出现“公地悲剧”的现象。个体均衡策略与集体帕累托最优策略之间的背离将导致理性个人之间激励不相容，这是集体非理性的“公地悲剧”的根本原因^[15]。对于具备公共产品属性的生态河建设与农村水环境治理等问题，政府应积极发挥主导作用。然而，面对X镇存在的生态河流污染现象，政府也存在着失灵的问题。第一，地方政府部门权责划分不明确。我国与水环境治理与保护直接相关的有2类主管部门：环保部门与水行政主管部门。其中，环保部门负责监管环境保护与水污染防治，水行政主管部门负责监管水资源、防洪的日常工作和水土保持工作^[16]。然而，这两类主管部门之间权责划分不明确，存在职责重叠的问题。据悉，X镇环保部门的水污染防治与水行政主管部门的水环境保护职责之间的边界模糊。各部门之间的权责分工不明确，在生态河建设中无法有效发挥协同治理作用。第二，地方政府资金不足。目前，X镇政府虽已致力于生态河流建设，但受限于有限的资金和空缺的融资平台，对生态河流项目建设有心无力，大型项目需要依靠县级部门审批来获得相应资金，小型项目则需要自己出钱出力；同时，乡镇政府对生态河流建设的标准较为单一，仅以美观为最直接目标，如果没有高标准的加持，美观也只能维持较短时间，水环境治理将遭遇严重挑战。第三，地方政府的社会参与动员责任缺失。政府作为生态河流建设的主导者，应担任催化领导角色，倡导主体参与，发挥协同作用。然而，村民作为协同治理的主体之一，缺乏激励政策，尚未获得充分动员，导致协同参与不足。因此出现利用河坡土地种植农作物、圈养家禽等破坏性行为。

在河流协同治理中，各治理主体应明确责任分工、共同制定准则。这将有助于维护协同过程的合法性。《南通市生态河湖行动专项规划 (2020-2030年)》（以下称《规划》）明确提出要做到生态河湖建设覆盖全市域，河湖生态全面修复，河湖水质显著提升，智慧管护全面覆盖，实现“水安全有效保障、水资源永续利用、水环境整洁优美、水生态系统健康、水服务精准高效、水文化传承弘扬”的目标^[17]。然而，目前X镇生态河流建设的制度设计处于起步时期，存在欠缺，主要表现在制度设计缺乏包容性与针对性。X镇生态河流建设主要依靠上级政府制定相关政策文件，根据相关政策结合农村的实际情况，提供各项技术支持。然而，X镇政府已习惯于依赖上级政府，没有做到考虑地方的特殊性，难以完全契合本地农村实际情况。由于河流所处的地理位置不同，在进行生态河建设时，应基于河流本身进行具体分析和规划，而非仅仅依据政策指示或其他地区经验教训进行建设，无法实现高效打造、有效整治、长效管护，出现包容性、针对性不足的问题，导致无章可依。因此，在《规划》的指引下，各地需因地制宜，制定契合本地河流情况的治理规划。

高效协同治理取决于良好的沟通。由于治理原则、利益机制、治理方式的不同，在生态河建设中，地方政府与其他治理主体存在沟通交流不足、治理互不衔接的问题。第一，缺乏面对面的沟通平台。协同治理的重点之一就是拥有面对面地沟通与交流。然而，在实际的治理过程中，X镇生态河建设的参与主体间沟通交流不足，各个治理主体无法通过沟通明晰自身的职责，且参与方式有限，大大降低了协同治理的有效性。第二，主体间的信任机制弱化。在生态河建设中，信息不对称、监督渠道不足等问题普遍存在，使得地方政府、乡镇企业、非政府组织和村民之间相互不信任，这大大降低了主体间的凝聚力，削弱了信任机制。第三，缺乏激励机制。在生态河建设中，地方政府对于有效参与治理的主体缺乏相关激励措施，导致各个主体的参与性不高，对于水环境共治缺乏积极性与主动性。甚至出现了人与河流抢占土地的情况，干扰原本所规划的生态河流发展计划，影响河流水源涵养能力和水土保持功能，同时也对河流的生态安全造成了负面影响。

严格的监督评估机制是实现农村河流协同治理长效发展的保障。目前，X镇关于生态河建设协同治理主体的监督评估机制存在漏洞。一方面，现有监督机制不完善。当前的监督评估机制主要面向地方政府和乡镇企业。针对其他主体（例如非政府组织、村民个人以及第三方机构）缺乏有效监督。同时，对于地方政府与乡镇企业的监督力度不足，未达到理想的监督效果。另一方面，主体间监督机制受阻。地方政府、乡镇企业、非政府组织和村民等主体间权力不对等，将阻塞各个主体之间的相互监督，破坏农村河流协同治理的良性运行。

通过X镇生态河建设个案的具体分析可知，农村河流协同治理的有效运转应在政府主导下，通过激励机制、保障机制、沟通机制吸引多元主体共同参与，通过催化机制提升治理效果并加以监督，推动乡村生态文明建设。

农村河流协同治理需要多元治理主体的广泛参与，政府单一主体无法应对农村河流治理所面临的现实困境，应在坚持政府主导水环境治理的基础上，发挥多元主体的协同作用。然而，目标差异化以及权力、资源、信息不平衡影响了乡镇企业、非政府组织和个人参与协同治理的动机。因此，需建立相应的激励机制，吸引多主体共治农村水环境。

第一，确立政府主导机制。对于农村河流污染，要确立政府主导的治理机制。中央政府应站在全局的立场上统筹规划，厘清水环境治理部门的职责，积极沟通、各司其职，健全农村水环境管理机制。第二，吸引企业参与。农村水环境的公共产品属性使其具有很强的公益性。在社会责任的大环境约束下，企业作为理性的经济人，趋向于逃避水环境治理^[18]。因此，需在政府主导下，吸引企业参与，建立市场化运作模式。在充分发挥资金引导的同时，打造投资平台。通过财政补贴、绿色信贷等税收优惠政策吸引民间资本投入水环境治理项目中^[19]。在X镇生态河建设中，地方政府可以在生态河建设项目上经常与企业进行密切交流。政府要充分考虑企业的顾虑之处，权衡利弊，在企业可承担范围进行项目招标，使企业能够有所盈利，成为生态河流建设贡献者的一分子。第三，着重培育民间环保组织。调动社会力量对水环境治理起着重要作用。在一定程度上可以引导社会公众参与治理。地方政府需贯彻“政社合作”的思想，鼓励和培养民间环保组织，充分挖掘其潜在效能，尝试听取其水环境治理方面的建议，为其搭建活动平台、提高知名度和信赖度，为农村水环境保护发挥良好作用。第四，注重非政府组织与村民的角色。一方面，村民要提升环保意识，树立绿色发展理念，学习新技术，使用绿色产品，从个人做起，减少水环境污染。同时，村民应积极行使监督权、知情权等权利，对相关主体进行合法监督，在其违法之时及时举报。另一方面，非政府组织要加强与政府、民间环保组织的合作。利用专业优势，填补水环境治理的空白。

催化领导对于激发相关主体的协同精神、参与协同合作具有重要意义，包括管理协同过程、增强权威性以及鼓励多方参与。在农村河流协同治理中，应强化政府的催化领导作用。

第一，明确主管部门。政府作为第一责任人，在河流水环境治理中发挥主导作用。政府应明确水污染治理的主管部门，各部门主动承担起相应的治理责任，包括制定相应规章制度，因地制宜制定治理方案等，确保农村水环境协同治理有章可依，推动协同机制有效运作。第二，拓宽融资渠道。地方政府可以借助企业的力量构建融资平台为水环境治理项目争取资金，减轻自身资金压力，并使自身有更多的资金投入到更需要解决的水治理问题中。第三，充分动员多元主体力量。政府部门应广泛征求意见，听取多方建议，明确共同目标。政府在确保河流治理领导地位的同时，可以将河流治理的部分权力授予企业、社会组织等多元治理主体。通过授权等方式协同各方利益，充分动员社会力量广泛参与到农村河流协同治理之中，保持生态美丽。

农村河流治理的有效实现需完善保障措施。一方面，完善相关法律法规，制定配套政策措施，重视制度设计过程的包容性与针对性。地方政府根据各地的实际发展状况，因地制宜，制定专项法规与政策，加强制度保障。同时，政府可以通过召开听证会等方式吸取社会公众意见，听取合理的建议并进行积极反馈。另一方面，建立水环境治理资金保障机制，除了吸引企业投资以外，政府还能通过设立农村河流污染治理专项资金，在农药化肥使用技术、污水排放处理中加大资金投入。通过专项补助，逐步形成多元化投入机制，确保水污染治理资金来源稳定，加强各主体的环境治理责任^[20]。

良好的协同治理循环取决于治理主体间的沟通与信任。地方政府应为各主体搭建沟通交流平台。第一，建立信息共享机制。各级政府应重视信息技术的应用，搭建水环境共享平台，定期公布并更新相关信息，利用大数据、云计算等技术打破参与农村水环境治理的相关主体间的信息壁垒，实现信息共享。第二，建立联动对接机制，在政策制定、执行、评估和监督等环节，保证各主体之间可以通过协商对话、相互合作来进行农村水环境治理，在水污染防护的各个环节进行联动协调，保证治理效率。第三，提升宣传规模，利用互联网等渠道进行宣传，使个体了解水污染的危害以及水环境治理的相关知识，提升个体责任感与参与度。

农村水环境治理良性发展需构建有效的监督评估体系。一方面，政府需加强监督体系建设。第一，监督主体应包括党内监督、行政监督和社会监督。政府应在自我净化、自我完善、自我提高能力的基础上，接受行政机关及人民群众的监督。第二，地方政府在通过权力清单、责任清单进行自我监督的同时，也要做好对其他治理主体的监督。第三，采取法律规章、智能监控、水质检测、人工抽查等监督手段加以监督。第四，通过走访调查、投诉举报、媒体曝光以及社会舆论等方式进行收集，构建反馈机制。另一方面，拓宽监督渠道，可以利用微信、微博、抖音等新媒体平台丰富监督形式，提升各主体间的制衡效果，纠正行为偏差。村民在运用传统的举报、投诉等监督形式的同时，也可以借助上述数字手段，通过市长信箱、新媒体揭露等方式加以监督。同时，非政府组织也应积极发挥其监督作用，在政策、法规规定范围内积极行使监督权力，致力于农村水环境治理^[21]。

农村河流污染问题是水环境保护中长期存在的问题之一，其特殊的公共性决定了地方政府是农村水环境治理主体，但地方政府难以解决所有水环境问题，需要汇集政府、企业、非政府组织、个人等主体的力量进行协同治理。SFIC模型是协同治理的经典模型，本研究以该模型为分析框架，基于南通市X镇生态河建设个案进行分析，从起始条件、催化领导、制度设计、协同过程和监督问责的角度剖析了农村河流治理的困境并提出完善之策，以期从“水忧患”走向“水生态”，推动水环境治理进程。